[摘要]代建制是政府投资体制改革的创新机制，在现阶段各地方各部门认识上不统一、操作上区别很大的背景下，文章提出必须要明确界定代建制的内涵与本质要求，在统一认识的基础上，充分吸收国内外工程项目管理服务和工程总承包这些工程建设领域的成熟经验，大力推进、完善代建制的实施模式，以实现控制概预算和提高政府投资项目专业化管理水平的目的。

　　项目管理在当前国内外已被广泛应用，极具成效，特别是工程建设领域的工程项目管理更为突出，备受重视，发展很快，是现代工程管理学科中的成长点。而其中大中型工程项目，投资额大，情况复杂，项目信息处理工作量庞大，项目管理任务艰巨，建设项目效果的社会影响更为深远。如何应用现代科学技术和先进的管理手段对项目进行有效管理、风险控制，达到预期的目标，是项目投资者(政府或其他)极为关心和重点考虑的问题。

　　一、代建制的内涵与本质

　　国际上项目代建制的运用已十分普遍，项目组织实施委托专业性公司运作已是一种通行的做法，美国、加拿大等国家的大型工程公司主要业务形式均为项目代建服务。而且代建方式随着市场的需求变化而不断发展演变。根据美国“设计一建造”学会2000年的报告，采用设计一建造总承包合同方式的比例已达到30%，并预计2005年将上升到45%。

　　参照国际上的通行做法，改革现行的政府投资工程管理模式，特别改革那些项目来了搭班子、工程完了散班子，只有一次教训、没有二次经验的“甲方基建办(即常说的自建制)”的工程管理方式，对工程建设项目实行公司化、职业化管理，已经在一些地方开始了探索和试点。2004年7月，国务院发布了《关于投资体制改革的决定》，该《决定》中提出：“对非经营性政府投资项目加快推行‘代建制’，即通过招标等方式，选择专业化的项目管理单位负责建设实施，严格控制项目投资、质量和工期，竣工验收后移交给使用单位。”近几年试行的这一投资体制改革的重要举措“代建制”，随着国家整体深化投资体制改革方案的出台而浮出水面。

　　广义的代建制是一种由项目出资人委托有相应资质的项目代建人对项目的可行性研究、勘察、设计、监理、施工等全过程进行管理，并按照建设项目工期和设计要求完成建设任务，直至项目竣工验收后交付使用人的项目建设管理模式。从而由过去工程自管型的小生产管理方式向项目专业化、现代化转变。狭义的“代建制”即政府投资项目的“代建制”是由政府选择有资质的项目管理公司，作为项目建设期法人，全权负责项目建设全过程的组织管理，使政府投资工程“投资、建设、管理、使用”的职能分离，通过专业化项目管理最终达到控制投资、提高投资效益和管理水平的目的。以下讨论的问题是围绕政府投资项目的“代建制”来展开的。

　　长期以来，我国各级政府对直接投资的项目管理方式多实行“财政投资，政府管理”的单一模式，即“投资、建设、监管、使用”多位一体的模式。该模式虽然发挥过一定作用，但也存在着诸多痼疾：一是一些政府部门既负责投资审批、监管建筑市场，又直接组织工程项目的建设实施，导致政企不分、责任不明、监管不力、易滋生腐败等问题;二是政府投资工程由临时组建的基建班子负责组织实施，缺乏建设所需的工程管理、技术人员，不具备与项目管理相关的专业技术、经验和水平，效益不高;三是政府投资工程由建设单位自建自用，使用单位受自身利益的驱动，极易造成争项目、争资金，导致“钓鱼”工程和超规模、超标准建设、超预算等现象的产生，施工、监理等单位也是“三超”的直接受益者，从而形成利益联动体，加剧了对投资的饥渴;四是经营性政府投资工程项目的建设垄断现象严重，不能适应市场化改革的需要;五是政府投资工程各自组织建设，难以实施有效监督，难以及时纠正建设过程中的违法违规问题，难以真正建立有效的责任追究制度。

　　因此，必须对政府投资工程建设组织实施方式进行体制创新和流程再造，这是整顿和规范市场经济秩序的一项治本之策，是保证工程质量、提高投资效益的重要措施，也是转变政府职能的客观要求，更是从源头上遏制腐败、减少行政成本和提高效率的重要保障。

　　从目前各地开展代建制试点工作来看，各地对代建制的认识不尽一致，做法千差万别，实践中与现行体制和管理部门、使用单位的关系模糊，集中体现在对代建制的内涵和委托方、代建方、使用方三者之间的关系以及各方的责、权、利界定不明确。有的地方对代建项目的业主界定不清楚，甚至把使用方作为业主，比如上海上咨工程管理咨询有限公司在履行代建职责中的一些遭遇，就颇具代表性。2002年该公司作为项目管理公司介入C市一重大工程的建设。2003年6月，当地政府有关部门正式要求该项目实施代

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